[转]何增科:村民自治与治理变迁——以厦门市湖里区禾山镇后埔村为例

时间:2012-04-01 18:18:42

村民自治与治理变迁——以厦门市湖里区禾山镇后埔村为例

作者:何增科 来源:中央编译局网站责任编辑:汪浩 发布时间:2011年09月13日  

  1999年11月29日至12月5日,笔者作为中日合作的“中国村民自治案例研究”课题组成员,参加了对福建省厦门市湖里区禾山镇后埔村为期一个星期的调查(期间还参观了杏林区钟山村)。选择后埔村作为调查对象的一个重要原因是该村在村民自治方面走在全国前列,并具有较高的国际知名度。美国卡特研究中心和日本的一些重要新闻媒体如《读卖新闻》等都曾对该村的村级选举及村民自治作过实地研究或现场采访报道,因而具有较高的可信性。课题组先后访谈了厦门市民政局、湖里区民政局的有关官员,并在没有当地政府官员在场的情况下与后埔村村干部、村民代表分别进行了两场座谈,同时在当地官员协助下获得了当地关于村级选举和村民自治的许多有价值的文献资料。本文就是以这些座谈、访谈笔记和文献资料为基础写成的。本文的基本观点是实行村民自治是改革开放后中国农村的一项重大的制度创新,它的成功实施离不开相应的经济社会基础和政治及伦理基础,村民自治的发展表明中国农村社区的治理结构和方式发生了重大变化,同时进一步解决村民自治中存在的问题是走向善治的必由之路。

 


一.村民自治的经济社会基础
   后埔村有五个自然村,10个村民小组,3,456口人,98年村生产总值为3.5亿元人民币,村财政收入为800万元。该村所在的湖里区成立于1987年,但后埔村村民自治的历史从1984年就开始了。湖里区迄今已进行过4次村民委员会换届选举,在村民自治和换届选举方面进行了不少制度创新和技术创新,积累了一些很好的经验。吉林省梨树县领导在90年代初进行“海选”以前就曾来湖里区进行过参观取经。湖里区被民政部评为“全国村民自治模范区”,外国领事、专家学者、新闻记者考察后也都给予很高评价。

   中国农村实行村民自治到底有没有经济社会基础呢?作者认为,改革开放后的中国农村具备了实行村民自治的经济社会基础,这主要表现在广大农村居民拥有了经济自主权,同村范围内居民经济社会地位大体上平等,村内公共事务的处理和村民有着极大的利害相关性,村民和村干部以及村民彼此之间知根知底信息基本对称。这种经济自主权、地位平等性、利害相关性、信息对称性构成了村民自治的坚实的经济社会基础。下面我们具体加以分析。

   (1)经济自主权。

   在我们与村民代表的座谈中,有一黄姓村民指出,改革开放前后实质上的变化是计划经济和市场经济的变化。在传统的计划经济体制下,农村居民缺乏经济自主权。他们在人民公社—生产大队—生产小队的集体经济组织中,农民接受上级的行政命令和统一安排来从事生产经营活动。农民受户籍制度约束,流动性很低,外出就业机会很少。改革开放后,经济管理体制发生重大变化,村民小组不再指挥生产经营活动。实行家庭承包经营责任制使农民获得了经济自主权,外出就业机会也增多了。 [1]这种经济自主权包括三个方面,一个是农村居民可以自由支配自己的劳动力,另一个是农民可以以家庭为单位自主地进行经济决策,第三个是农民在一定意义上获得了对所承包的土地等生产资料的自由处置权。农民变成了独立的经济主体,在作为经济组织的家庭中可以自主决策和自由选择,并且拥有土地等生产资料的自由处置权,这为农民在村级范围内进行自我管理奠定了坚实的基础。

   (2)地位平等性。

   新中国成立后,中国共产党通过领导人民进行土地改革,在农村消灭了地主阶级,实现了“耕者有其田”。但随后在农村实行的“一大二公”政策,割断了农民和土地的联系,农村耕地成为集体所有集体经营的财产。1978年后农村实行的经济改革政策,使农民以家庭为单位重新获得了土地的经营权,更重要的是承包土地的分配以人口为基础体现了平等的原则。以承包土地的平均分配为基础,在同村范围内,农民的经济地位大体上平等。尽管近些年来农民中间收入差距有所拉大,但由于承包土地不能买卖,所以在土地的实际占有上同村范围内农村居民的地位仍是平等的。这就使得村民自治不同于传统的乡村自治,后者是建立在乡绅或豪门大户与普通农民在经济和社会地位极不平等的基础上的,因而传统的乡村自治毫无民主可言。中国不存在在一些发展中国家广泛存在的大庄园土地所有制,因而推行村民自治的阻力要小得多。中国在消灭大土地所有制后的一段时间里受极左思想影响,曾对已失去私有土地的地主富农实行歧视性的政策,由此导致他们的社会地位低于其它农村居民。改革开放后,国家给过去的地主富农进行了摘帽平反工作,他们及其子女获得了和其它农村居民完全平等的社会地位。经济和社会地位的平等性,为村民普遍参与村务管理实行村民自治提供了保证。

   (3)利害相关性。

   村务管理与村民的切身利益有着密切的关系,这是实行村民自治的强大动力。村务管理包括两个方面,一个是从农民那里提取资源,并在农村贯彻国家各项政策等。提取资源包括三提五统等,以及各种不尽合法的集资摊派等。贯彻国家政策中最重要的是实行计划生育政策。另一个是向农民提供各种公共服务和公益事业,这就牵扯到村级财政的开支情况。在集体经济薄弱的地方,村级财政主要依靠直接从农民那里提取各种资源来维持运转。这样,提取资源的数量和方式就和农民的切身利益有着直接的关系。在不少农村,许多村民出于对村干部提取资源的数量和方式以及随后的使用方式强烈不满,而四处上访要求实行村民自治。在集体经济力量比较强大的地方,村级财政较少依靠从农民那里提取资源来维持,但是村级集体经济主要依靠的是村民集体所有的土地或其它生产资料,因此对村集体收入如何使用的问题,每个村民作为所有者都有着直接的利害关系。以后埔村为例,后埔村财政收入主要来自出租厂房和出租房屋收取的费用,而出租厂房和住房的地皮是集体所有的土地,村民关心集体所有土地的收入如何支配乃是情理之中的事情。能否用好村财政收入,是后埔村每一个村民都十分关心的事情,这也是他们积极参与村民自治的重要动因。

   正是有了这种利害相关性,广大农村居民才积极参与村民自治的实践,这是村民自治得以不断发展壮大的重要原因。而为宪法所肯定的另外一种群众自治组织城市居民委员会之所以迟迟发展不起来,就是因为居民委员会和所在地区居民之间缺乏这种利害相关性。在单位体制仍然发挥重要作用的地方,工作单位替代居民委员会在提取资源和提供公益服务方面发挥着主要作用。随着住房体制改革而在近年来自发兴起的业主委员会,作为已购置房屋产权的业主的代表,在与物业公司谈判中发挥着重要的作用。业主委员会尽管目前尚没有获得合法地位,但由于利害相关性的作用而必将具有强大的生命力。

   (4)信息对称性。

   实行社区自治的一个重要前提是社区居民彼此之间相互了解,换言之,社区居民所拥有的信息是对称的。只有在信息对称的条件下,社区居民才能有效地参与社区事务的管理。这就对社区的规模,人口的多少和流动性等都提出了很高的要求。社区规模过大,人口过多,人员流动过于频繁等都不利于社区自治的实行。行政村作为中国农村社区的基本单位,能够满足社区自治对信息对称性的要求。中国的行政村一般拥有1千或数千名村民,这些村民长期生活在一起,相互之间来往比较频繁,因而彼此之间知根知底。以后埔村为例,该村有5个自然村,10个村民小组,3,456口人,由于祖祖辈辈生活在一起,村民彼此之间都比较熟悉。该村村委会主任叶建力在当选村委会主任之前,曾经当过10多年的村干部,其为人如何和工作表现怎样,村民都十分清楚。正是在信息对称的条件下,村委会的换届选举才能保证把品行优良、能力突出的人选上村级领导岗位,而不是仅仅凭选举时候选人所作的不一定能兑现的承诺来决定投票给谁。

   这一点也与城市社区实行群众自治所遭遇到的困难形成对比。在城市社区中,人口密度非常高,一个街道的居民往往达到上万人甚至数万人,居民平时来往很少,互相之间缺乏了解。因此在试行居民委员会选举产生的城市,居民们对于居民委员会的人选,除了从选举宣传材料上了解的一点情况外,基本上毫无所知。这种信息的不对称,使得城市社区群众自治的效果大打折扣。


二.村民自治的政治和文化价值基础
   尽管改革开放后中国农村普遍具备了实行村民自治的上述经济社会条件,但是村民自治在各个地区的发展却很不平衡,实施结果也有好有坏,其中的原因究竟是什幺呢?从我们对后埔村等农村的调查研究中,笔者发现,村民自治的成功实施还需要具备一定的政治和价值基础。村民自治的政治基础在于,中央政府、地方政府和农村居民都能认识到村民自治给自己带来的好处从而共同来推动村民自治事业的发展。村民自治的文化价值基础在于,农村居民摆脱臣民文化和宗族文化的影响,形成一种现代公民文化;地方政府官员摆脱封建专制和家长制思想影响,改变传统工作方法,接受民主治理的新观念。

   (一)村民自治的政治基础

   实行村民自治是一项重大的制度创新,这项制度创新涉及到中央政府、地方政府和农村居民三方。我们不妨把实行村民自治看作是由上述三方共同参加的一场政治博弈。从博弈论的角度来看,只有博弈三方共同选择支持村民自治的策略,村民自治才能得到成功的实施。而要使三方均选择支持村民自治的策略,就必须使三方都能从这项制度安排中获得比其它制度安排更大的收益。

   首先,从农村居民的角度来看,实行村民自治他们的收益最大。假如村干部仍由上级政府任命,村级组织和上级政府仍是简单的命令与服从的关系,村民利益受到的损害是多方面的。损害之一是,村民的经济自主权会得而复失。如果上级政府能够通过简单地行政命令的方法来领导村级组织,那幺这种领导将很容易地从行政领域不受制约地扩展到经济领域,用强迫命令的办法来干预农民经济决策的做法也就很难避免了。其结果是,农村实行经济改革后农民所获得的经济自主权将可能再次失去。损害之二是,村民维护自己正当权益的成本增大。在村民成为独立的利益主体后,他们维护自己正当权益的意识随之出现。但在任命制下,当村干部侵害村民的正当权益时,村民只有通过逐级上告的方式以求得问题的解决,这样做费时费力又费钱,成本很高,而且不一定能扳倒侵害村民权益的干部。在上告无望的情况下,有些村民不惜铤而走险,采取过激的方式来对付村干部。有的村干部则对四处告状的村民进行打击报复。这些都加剧了农村地区的干群矛盾。实行村民自治后,村民可以通过选举的方式产生村干部,村级组织和上级政府的关系也发生了重要改变,村民可以通过村民代表会议等多种形式参与村务管理。这样农民的经济自主权得到了保证,他们也有了防止村干部侵害自己正当权益的制度化手段。同时,实行自由的、竞争性的选举也迫使现任村干部为村民们办更多的实事和好事,这样村民们将从中收到实惠。在后埔村,就连村民小组长为了竞选连任也要为本组村民办实事,例如一组小组长当选后兑现竞选承诺,申请了一个变压室,开发了四块空地,盖了一处店铺出租两年就收回了成本,本组村民得到了实惠。正如座谈中一位村民代表所说,实行竞选有利于能人当选并增强了村干部的责任感,因而受到农民的拥护。 [2]

   其次,中央政府,在一定程度上包括省级政府,也是村民自治的直接受益者。实行家庭承包经营责任制后,原来政社合一的管理体制开始解体,这时中央政府面临着重建村级政府和实行村民自治的两种选择。在原来的生产大队和生产小队解体后,重建村级政政府困难重重,而且维持村级政府运转及支付专职工作人员的工资也是一笔巨大的开支,成本不菲。重建村级政府还有可能损害农民的经济自主权,其道理上面已经言明。同时,在任命制下的村级政府必然会产生只对上负责的倾向,这样将加剧农村矛盾,而当地方政府逐级上缴矛盾时,中央政府将疲于应付无暇他顾。实行群众自治则可以避免上述弊端。因此,当80年代初少数地方出现村民委员会这一群众性自治组织形式时,最高领导层的有识之士通过立法的形式将它合法化并固定下来。随着村民自治实践的发展,最高领导层日益认识到它的益处,中央政府支持村民自治的力度也在不断加大。

   最后,一些地方政府在认识到村民自治为自身带来的益处后,经过利弊权衡选择了积极推行村民自治的政策。当中央政府和农村居民都选择支持村民自治的策略时,地方政府特别是县级政府作何选择就显得尤为重要了。坦率地说,实行村民自治后,乡镇政府和村民委员会的关系发生了变化,他们不再是命令与服从的上下级关系,这无疑增加了在农村贯彻国家法律政策的难度。同时,实行村民自治也使村党支部书记的权威受到一定的挑战。因为村委会主任是村民直接选举产生的,具有一定的群众基础,书记则是上级任命产生的,当他们发生矛盾时往往难以处理好二者关系。在一些地方,乡镇政府和村党支部书记对实行村民自治有抵触情绪也就不难理解了。在这种情况下,县级政府对村民自治采取何种态度和政策就成为村民自治能否在本地区成功实施的关键因素。如果县级政府站在一些有抵触情绪的乡镇政府和村支部书记一边,那幺该地区的村民自治就会停滞不前。许多地方在村民自治方面长期进展缓慢其原因主要就在这里。如果县级政府认识到实行村民自治对地方政府带来的益处,教育乡镇政府和村党组织转变观念,改进工作方法,消除抵触情绪,该地区的村民自治就会得到长足发展。

   那幺,实行村民自治对地方政府到底有没有益处呢?通过长期对村民自治进行案例研究,笔者发现实行村民自治对各级地方政府及村党组织有三大益处。

   第一,便利了在农村地区贯彻执行国家方针政策。国家的方针政策要在农村地区得到贯彻执行,首先要得到农民的理解和支持,而这单靠强迫命令的方法是无法做到的,政策执行者办事不公也是行不通的。实行村民自治后,村民代表成为联系村民和上级政府的桥梁和纽带,镇政府和村党组织作好村民代表的工作,使他们理解和支持国家的有关方针政策后,再通过他们去做自己所联系的村民的工作,效果要比简单的宣传动员要好得多。在村民自治制度下,村干部执行国家的方针政策如计划生育政策、宅基地政策等是否公平公正都处在村民代表和村民的监督之下,竞选连任的压力也会促使村干部秉公办事。在一些成功实施村民自治制度的地方,长期困扰农村的一些老大难问题得到了比较好的解决。除了后埔村外,1996年我们在河南省新密市米村乡方山村的调查也证实了这一点。方山村从1994年实行村民代表会议制度以来,原来的老大难问题现在也比较容易解决了。计划生育现在比较好推行,自1995年以来该村没有出现过一例违反计划生育政策的事件。宅基地审批通过村民代表会议也解决了。提留款的缴纳时间也从原来的一个月缩短到1996年的三天时间。 [3]

   第二,融洽了农村的干群关系。一些农村干群关系高度紧张,这已经成为影响农村地区社会稳定的一个重要因素。如何化解干群矛盾,成为作好农村工作的头等大事。正如长期从事基层政权工作的李学举所指出的那样,造成干群关系紧张的主要原因在于,“广大农民的自主意识和民主意识大大增强,而一些基层干部却习惯于老一套的思想作风和工作作风,工作方法简单粗暴,有的甚至以权谋私,违法乱纪”。 [4]他进而指出,解决这些问题的治本之策在于实行村民自治,即村干部村民选,村中大事村民定,日常事务村民代表管,才能有效化解农村干群矛盾。村财务公开和接受村民监督,也有利于消除村民对村干部的猜疑。许多村干部在实行财务公开后,重新赢得村民的信任,他们对此的总结是:“给群众一个明白,还干部一个清白”。后埔村的例子有力地证明了村民自治在融洽干群关系上所起的重要作用。我们从当地信访部门了解到,该村得益于村民自治,至今没有出现一起针对村干部的上访事件,村里的干群关系比较融洽。

   第三,促进了公益事业的发展。如果村干部只是简单地做一些“催粮催款,刮宫流产”的工作,而没有通过兴办公益事业为村民做一些好事实事,很难真正得到村民的支持。村干部要想兴办公益事业,就要从农民处征集款项或抽调村组集体企业的利润,所办公益事业成本效益比是否合理,这些都关系到农民的切身利益。在没有实行村民自治的一些农村,村干部想为村民办一些好事实事却得不到村民的支持,因为村民怀疑他们只是巧立名目为自己敛钱。相反,在村财务公开,村民代表会议充分讨论的情况下,村干部举办公益事业再要求村民出钱出力或从村财政支出很容易得到村民的合作,从而促进了公益事业的发展。例如在后埔村,实行村民自治后,该村的公益事业有了很大发展。例如该村依靠村财政收入,兴办了三所学校招聘了42名教师,为参军者每人每年补助8000元钱,医疗保险的覆盖率已达40%,社会养老保险的投保率达100%,村中道路也在改造之中。

   如果地方政府领导人能够认识到实行村民自治的上述好处,消除各方面的顾虑和担心,积极推行村民自治,该地区的村民自治工作就能获得长足的发展。湖里区就是一个很好的例子。湖里区的村民自治之所以能走在全国前列,首先应归功于区党政领导充分认识到推行村民自治对地方政府开展工作的益处,因而把教育各级干部转变观念积极支持村民自治的实施当作头等大事来抓。他们分析后认为,乡镇干部、村干部和村民对实行村民自治都有各自的担心和顾虑。乡镇干部担心村干部由村民选举产生后工作上会不服从上级领导,村干部担心自己的工作难以开展,村民担心民主选举流于形式最后还是上级说了算。湖里区通过村民自治的实践来消除各方面的担心和顾虑。他们通过进行建立村委会民主选举制度前后村干部素质、村委会“两个文明”建设情况对比,消除了乡镇干部和村干部的疑虑,同时促使乡镇政府对村委会变行政领导为工作指导,促进各项工作顺利开展。他们还通过放手让村民选举产生自己满意的带头人消除了村民的担心。 [5]正是由于湖里区党政领导大力推行村民自治,该区的村民自治工作才能在全国保持领先地位。

   总之,实行村民自治的政治基础在于中央政府、地方政府和农村居民均支持村民自治制度,这三方的支持缺一不可。在目前,由于中央政府支持村民自治的态度十分明确,农村居民要求实行村民自治的呼声非常强烈,各级地方政府特别是县级政府是否真心支持和积极推行村民自治,已经成为村民自治制度能否得到推广和完善的关键因素。

   (二)村民自治的文化价值基础

   村民自治的成功实施还需要一定的文化价值基础。从村民的角度来看,如何建立一种与基层民主和村民自治相适应的现代公民文化是保证村民自治顺利实施的重要因素。中国农民长期受臣民文化影响,容易服从权威,缺乏基层民主的传统。传统的宗族文化对农民的思想观念也有一定的影响。这些都是实行村民自治的不利因素。但是另一方面,中国农村实行的市场化取向的经济改革,深刻地改变着中国农村的政治文化。家庭承包责任制的实行使农民成为独立自主的经济主体和利益主体,农村产业的市场化和农副产品的商品化减少了农民对政府的依赖,外出就业机会的增多开阔了农村青年的眼界并促使他们接受许多新思想新观念。正是在这种大的社会背景下,农村居民特别是农村青年的自主意识,参与意识,权利意识都大大增强了。同时,经济领域自我管理的成功增强了他们对村务实行自我管理的信心。当然,中国农村的经济社会发展非常不平衡,相应地,不同地区村民思想观念变化的速度也不一样。在一些比较偏远落后的地区,农村居民仍习惯于上级任命村干部的做法而不思改变。而在另外一些地区宗族势力强大,农民受宗族文化的影响而在民主选举中出了偏差。但是总的来说,与社会主义市场经济体制相适应的现代公民文化正在中国农民中迅速形成,从而为村民自治打下了良好的基础。

   从乡镇干部和村干部的角度来看,如何建立一种民主治理的新文化无疑是一项艰巨的挑战。在传统的计划经济体制下,乡镇干部通过自上而下垂直领导的体制和行政命令的方法在农村地区贯彻国家的方针政策和布置各项工作,与此相适应而形成了一套行政文化。同时,中国有着几千年封建社会的历史,封建专制和家长制的思想无形中会对一些村干部的行为方式产生影响。而实行村民自治,要求各级领导干部转变思想观念,改变工作方法,从政府统治走向民主治理。这首先意味着乡镇干部和村干部不再是上下级行政隶属关系,乡镇政府要尊重村民委员会在自治范围内作出的决定,村委会也要接受乡镇政府的工作指导并忠实执行国家的各项方针政策。它也意味着村民委员会和村民的关系不同于传统的村级组织和村民的关系,村民真正成为农村政治生活的主人,村民委员会只是接受村民委托管理村务,同时他们还要接受村民及其代表的监督,村干部不是“家长”,更不是“族长”。乡镇干部和村干部能否调整自身定位,适应新角色的要求,成为村民自治能否得到真正实施而不是流于形式的一个极为重要的因素。

   在村民自治的经济社会基础已经具备的条件下,如何打好上述政治基础和文化价值基础成为推进村民自治的关键因素。湖里区作为厦门市经济特区的一部分,在这方面作了大量的工作,从而在推行村民自治方面处于全国领先地位。


三、村民自治的历史演变与治理结构和方式的变革
   乡村自治的历史传统在中国十分久远,自秦始皇以来,中央集权的封建专制国家的行政体系仅至于县一级,县以下的地方政治保持着很大的自主性。告老还乡的朝廷官员,没有官职的秀才举人,及地方豪门大户,把持着乡村事务的管理权。科举制和对儒家文化的尊奉成为协调地方自治和政府行政的主要手段。历朝历代,在中央集权和地方自治之间总保持着高度紧张的关系,这是因为中央集权依靠的是小块土地所有制和自耕农,地方自治则以靠兼并土地维系的大土地所有制和上述所谓“乡绅”和豪门大户为基础。朝廷反对土地兼并的斗争和农民的反抗,使中国古代地方自治具有极大的不稳定性。

   废除科举制后,乡绅素质大幅度下降,土豪劣绅把持乡村事务情况屡见不鲜。民国时期,国民党政府努力将行政权力触角伸到乡村,建立了所谓的区公所和村公所,但在土地占有高度不均的情况下,区公所和村公所往往成为地方上地主恶霸欺压贫困农民的工具。

   新中国成立后,消灭了土地私有制和地主阶级,农民阶级和工人阶级一道成为国家的主人。但随后实行的“一大二公”做法,以及政社合一的管理体制,限制了农民在农村行使当家作主的权利。只是到了改革开放以后,摈弃了“一大二公”的做法和政社合一的管理体制,农民才重新获得了行使当家做主权利的机会,村民自治随之获得逐步发展。

   (一)村民自治发展的几个阶段

   改革开放后村民自治的发展可以划分为以下三个阶段:(1)第一阶段:80年代初到1987年11月《村民委员会组织法》(试行)通过之前;(2)第二阶段:1987年底《村民委员会组织法》(试行)通过之后到1998年10月《村民委员会组织法》正式颁布实行之前;(3)1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布之后。

   第一阶段:从80年代初到1987年底村民自治制度确立时期。70年代末在农村开始实行的经济改革,使农民以家庭为单位获得了生产经营自主权,传统的政社合一的管理体制濒于解体,生产大队和生产小队等农村基层组织陷入瘫痪状态,农村开始出现权力真空。1980年在广西壮族自治区的宜山县等地最早出现了由群众自发选举产生村民委员会这种群众自治组织形式,随后为不少地区的农民所效法。在人民公社改为乡镇人民政府后,对于建立村级政权机关还是实行群众性自治的问题,最高领导层内部的意见并不统一。由于时任全国人大常委会委员长的彭真同志的坚持和做了大量的工作,1982年通过的《中华人民共和国宪法》正式确认了村民委员会这种群众自治自治的合法性,并奠定了在城乡分别实行村民自治和居民自治的法律基础。但对于究竟应该如何实行村民自治,宪法不可能作出详尽的、具体的规定。各地在实行村民自治方面都在进行着自己的探索,具体做法也很不统一。后埔村在1984年10月开始实行村民自治,村民们自己投票选举产生了以苏祖泽为主任的村民委员会,该届村委会共有7人组成,任期三年。1987年10月,苏祖泽再次竞选连任后埔村村委会主任。这个阶段的特点是,中国农民自己发明了民主选举产生村民委员会这种群众性自治组织形式,随后得到中央政府的认可从而获得了合法性,但各级地方政府的认识并不统一,因而各地进展差别很大发展很不平衡。这一时期的村民自治实践仅局限于少数农村地区。1987年成立的湖里区认准了实行村民自治代表着中国农村政治的发展方向,积极推进该区村民自治工作,后埔村也从中受益非浅。

   第二阶段:1987年11月到1998年11月村民自治制度规范化发展时期。1987年11月,在总结一些地方实行村民自治的具体做法和经验后,全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并规定该法自1988年6月1日起生效。该法明确了村民委员会的产生办法、组成、任务及其与乡镇政府和村民会议的关系等重大自治事项,在将村民自治纳入法制化、规范化的道路上迈出了重要的步伐。随后,不少省、自治区、直辖市根据该法进一步制订了具体实施细则。福建省人大常委会制订了“福建省村民委员会选举办法”,在推进村委会自由的和竞争性的选举方面走在了全国的前列。该省将村民委员会的选举分为由村民公开提名候选人、通过带有竞争性选举性质的预选来确定正式候选人、正式投票选举等三大阶段,并对选举程序和办法做了进一步的规范。其中最重要的改进是改变了原来在小范围内酝酿协商确定候选人的做法,组织由村民代表和企事业单位、群团组织代表参加的预选大会并由候选人发表竞选演说的办法来选举产生正式候选人。这11年间,在推广村民委员会选举方面取得了重大进展。到1997年,全国已有60%的农村通过选举的方式产生了自己的村民委员会,有25个省制订了实施村民委员会组织法的具体细则。 [6]此外,村民代表会议(各地称呼不一,有的地方叫村民代表议事会,村民代表大会等)也在90年代初出现并在监督村委会工作和议决村中重大事务方面开始发挥重要作用。这是因为村民人数众多,村民大会难以召集,即使召开效果也不好,而且无法保证定期召开。作为替代办法,一些农村发明了村民代表会议这种形式,它通过选举产生具有较好的代表性,同时人数少便于召集开会,因而取得了较好的效果。它一经发明就受到广大农民的欢迎,他们亲切地称它为“小人大”,90年代以来许多农村纷纷成立了村民代表会议。村民代表会议的议事规则也日益规范化。后埔村从1991年开始实行村民代表大会制度,村民代表大会每季度召开一次,它在听取村委会工作报告、监督村财政支出、制订和实施村规民约等方面都发挥了很好的作用。总之,这一阶段的特点是,村民自治开始走上制度化的轨道,同时村民自治的内容得到进一步丰富和发展,具体表现为村民委员会选举更加民主,村民代表会议应运而生并在保证民主决策、民主管理、民主监督方面发挥了重要的作用。这一时期村民自治开始在更多的农村地区得到实行。

   第三阶段:1998年11月以后村民自治制度进一步推广和完善的时期。1998年11月初全国人大常委会通过了正式的《村民委员会组织法》并于颁布之日起生效。该法与试行法相比,条款从21条增加到30条,内容更加充实。它在总结过去十年来各地村民自治实践经验的基础上,将村民自治的内容概括为“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等。村民代表会议获得了正式的法律地位,该法对村务公开也提出了更为明确的要求。同时,该法还首次明确了村党组织支持和保障村民实行自治的作用,规定党组织在村级组织中所处的领导核心地位。该法进一步明确了乡镇政府和村民委员会是工作指导和接受指导的关系,而不是领导与服从的上下级关系,并规定乡镇政府不得干预村民自治范围内的事项。 [7]由于理顺了乡镇政府、村党组织和村民委员会的关系,来自乡镇政府和村党组织的抵触情绪和阻力大为减少。《村民委员会组织法》的正式颁行后,各级地方政府的思想逐渐统一到大力支持和积极推进村民自治上来,村民自治在中国农村全面推行的新时期已经到来。

   (二)乡村治理结构和治理方式的变革

   经过近20年村民自治的实践,我国农村地区的治理结构和治理方式均发生了一系列重大变化。

   1.乡村治理结构的变革:

   它主要表现在以下方面:村民通过民主选举正在成为村级民主治理的主体;以村民委员会为代表的群众性自治组织在村务管理中发挥着越来越重要的作用;村民自治组织、各种经济组织、农村民间组织开始形成一种各自独立又分工协作的关系。

   首先,村民通过民主选举正在成为村级民主治理的主体。村干部通过民主选举的方式产生这在中国历史上还是第一次,因而是当代中国走向民主化的一个重大政治转折。新中国成立后,村干部由上级政府任命产生的方式,限制了农民当家作主权利的行使。改革开放后,农民获得了通过直接选举产生村民委员会的权利,由此推动了村民自治事业的发展。在二十年的村民自治实践中,农村民主选举制度取得了许多重大突破。一个突破是,村民公开提名候选人的做法逐步取代了由乡镇政府指派候选人的做法(俗称“指选”、“派选”等)。即使在那些仍由乡镇指派候选人的地方,这种做法已经失去法律依据,同时遇到农民的强烈抵制。在农民上告的情况下,这种做法往往会被上级政府纠正过来。后埔村及其所在的湖里区很早就实现了由村民公开提名候选人的要求。另一个突破是,在小范围内酝酿协商产生正式候选人的做法正在被自由的、竞争性选举的办法所取代。具体做法上各地不尽相同。湖里区的做法是引入预选程序,在预选阶段通过自由的、竞争性选举的办法由村民代表选出正式候选人,随后再进行正式的直接选举。吉林省梨树县的做法是,由村民公开提名产生候选人,然后通过自由的、竞争性的直接选举办法选出村民委员会。后一种办法被称为“海选”,由于简单、直接和快速,而更受农民群众的欢迎。最后一个突破是,村民小组长、村民代表由推选产生变为选举产生。尽管村民委员会组织法规定村民小组长和村民代表通过推选方式产生,但是由于村民间为此竞争激烈,因此在许多地方村民小组长和村民代表都已通过村民小组内部直接选举的办法产生。后埔村就是这方面的一个例子,该村的村民小组长和村民代表都是通过竞选的方式产生的,不少村民小组长还取得了竞选连任的成功。

   其次,村民自治组织在村务管理中的作用越来越重要。如前所述,新的《村民委员会组织法》理顺了乡镇政府和村民委员会的关系。它规定乡镇政府和村委会在开展工作上是指导与协助的关系,并明确指出村民自治组织有教育村民遵守国家法律规定的义务,这些规定为国家法律政策在农村的贯彻执行奠定了基础。同时该法明确禁止乡镇政府干预法律明列的村民自治范围内的事项,它为村民自治提供了法律保证。新的《村民委员会组织法》也理顺了村党组织、村民委员会、村民会议或由其授权的村民代表会议的关系。该法在明确村党组织领导核心地位的同时,详细列举了必须经村民会议或由其授权的村民代表会议讨论决定后方可办理的重大事项。这样由村党组织和村民委员会作出的重大决策需要得到村民会议或村民代表会议的批准方可执行,其法律效果是加强了村民委员会和村民代表会议等村民自治组织在村务管理中的作用。在实践中,一些村子摸索出了由村党支部和村委会联席会议作出决策,然后交由村民代表会议讨论决定,讨论通过后再交由村委会具体执行的民主决策程序。河南省新密市米村乡方山村的经验值得借鉴。该村的决策程序是这样的:在研究决定重大问题时,先召开党员会,在党内拿出一个初步意见,然后由支委会和村委会研究制订出具体方案来,随后由村委会将这一方案拿到村民代表会议上讨论,讨论通过后再交由村委会实施。 [8]  这种决策程序在保证党的领导的同时,加强了村民自治组织在村务管理中的作用。

   最后,村民自治组织、各种经济组织、农村民间组织开始形成一种各自独立又分工协作的关系。新旧两个《村民委员会组织法》都明确规定,村民委员会应当尊重集体经济组织和农民家庭的经济自主权,前者负责办理本村的公共事务和公益事业,后者从事各种生产经营活动,相互独立并有明确的分工。它们的协作表现在村民委员会举办公益事业等所需资金由本村各种经济组织处筹集资金,而对于事关经济组织切身利益的重大事项决策则须经村民会议或村民代表会议讨论通过后方可实施。在各种经济组织实力日益壮大的情况下,农村各种非营利性民间组织也发展起来,并在农村社会生活中发挥着重要作用。这些民间组织多种多样,如老人会,各种体育协会,文艺协会,科普协会等。农村民间组织许多未到民政部门登记,所以具体数量很难统计,保守的估计应当在上百万个以上。这些民间组织在丰富村民业余文体生活,协助村民委员会举办公益事业等方面发挥了积极的作用。以后埔村为例,该村成立有计划生育协会、老人协会、腰鼓队、舞龙队、篮球队、健美操队等民间社团,并组织或参加各种农民运动会等。这些民间组织接受村党支部领导,并接受村财政资助,协助村民自治组织开展各种活动。 [9]

   2.乡村治理方式的变革

   它主要表现在这样几个方面:村民参与村务决策的深度和广度都在提高;村民通过制订和遵守村规民约而日益习惯于自我管理、自我教育、自我服务;村务公开群众监督的程度逐步提高。

   第一,村民参与村务决策的深度和广度都在提高。村务决策的民主性依赖于村民的广泛参与,而村民自治制度为村民参与提供了制度化的手段。村民委员会由村民直接选举产生并可遵照一定程序加以罢免的法律规定,使村民直接参与村民委员会的人事决策,同时为村民委员会的工作建立起责任制约束。村民会议或村民代表会议审议村中重大事项的法律规定,使村民可以直接参加重大事项的讨论或选派代表参与讨论并作出决定,从而为村民行使自己的民主权利维护自身利益提供了重要渠道。新的《村民委员会组织法》明列了应当由村民会议或由它授权的村民代表会议讨论决定的八个重大事项,这比起试行法是一个重要进步。它表明村民参与村务决策的深度和广度都有了很大提高。不少农村在运用这一法律推动村民参与方面取得了重大进展。以后埔村为例,该村村民已参加过5次村民委员会的直接选举(及相应的村民小组长和村民代表选举),2000年6月将参加第6次村民委员会换届选举。该村的村民代表会议由40名代表组成,每季度召开一次会议,听取和审议村委会的工作报告、财务报告,评议村委会成员,纠正村委会不适当的决定等。 [10]

   第二,村民通过制订和实施村民自治章程、村规民约等方式而日益习惯于自我管理、自我教育、自我服务。由村民会议或村民代表会议通过集体讨论制订和实施村民自治章程和村规民约,是村民们进行自我管理的一种重要形式,同时它也是村民们自我教育的一个重要过程。通过这种民主管理的形式他们的要求也获得了满足,因而是村民的一种自我服务。新旧两部《村民委员会组织法》都有制订村规民约进行自我管理的内容。许多农村按照村民自治规范化的要求制订了村民自治章程和村规民约并依此对村务进行民主管理。以后埔村为例,该村在1995年11月21日三届四次村民代表会议上通过了《村民自治章程》和《村规民约》,以后又根据形势发展和客观要求作了一些修改和补充。该村《村民自治章程》共五章,章程就村民会议和村民代表会议、村民委员会、村民小组等村民自治组织的组成、职权和运作方式等都作出了明晰的规定,同时明确了村干部和村民各自的权利和义务,该章程还在第四章专门就村务民主管理作出了具体规定。该村的村规民约共有十三项,内容涉及集体经济管理、土地使用、社会治安、环境卫生、家庭文明建设等诸多方面。后埔村将《村民自治章程》和《村规民约》编印成册,发到每家每户手中,同时大力宣传作到家喻户晓。后埔村实行村务民主管理收到了很好的成效,该村多次被评为福建省“明星村”,并在1995年度开展的“争创全国先进村”活动中获得金奖。

   第三,村务公开群众监督的程度逐步提高。1988年开始试行的《村民委员会组织法》对村务公开的要求只有一句话,1998年正式实行的《村民委员会组织法》则在第22条中详细列举了村务公开的事项和对不定期公布或公布不实的处理办法,新法在增加村务管理的公开性和透明度方面迈出了一大步。应当指出的是,新的村委会组织法是在吸收十年来各地实行村务公开的经验基础上制订的,同时它必将进一步推动村务公开工作的开展。后埔村在1995年通过的《村民自治章程》中,对村务公开制度作出了专门的规定。该村村务公开的形式是设立村务公布栏和村民意见箱。村务公布栏公开的内容包括村财务收支情况、土地赔偿款的使用和分配情况、村办企业的项目或工程投标、经济承包合同、计划生育指标、宅基地分配、干部补贴情况等。村民意见箱收集村民对村干部和村务工作的意见和建议。村民代表会议指定专人负责管理村民意见箱,并定期在村支委会和村委会(俗称“两委会”)上宣读,必要时在村民代表会议上宣读。村两委会要将意见处理情况在村民代表会议上宣读。村务公开便利了群众监督,消除了村民的无端猜疑,有助于发现违法行为,因而受到村民、村干部和乡镇政府的欢迎。后埔村自实行村务公开制度以来,没有发生过一起群众上访状告村干部的事件,不少村干部多次连选连任。

   总之,过去20年来村民自治的产生和发展标志着我国农村地区正在从政府管理走向以村民自治为特征的民主治理。


四、村民自治的未来发展:走向民主治理之路
   如前所述,经过近20年的努力,村民自治在我国农村地区普及率不断上升,村民自治的内容得到进一步的丰富和发展,村民自治的规范化程度有了很大的提高。在看到这些成就的同时,我们也要看到,村民自治在实践过程中仍存在一些问题。村民自治在实施过程中存在的问题主要有,一些地方政府对推行村民自治仍有抵触情绪从而影响了村民自治的推广和普及;一些农村党组织领导人的权力缺乏来自村民的监督和制约从而影响了村民自治的实际效果;一些农村宗派势力强大从而操纵着村民自治组织的活动;一些地方村干部和村民素质较低从而影响村民民主权利的行使。只有解决了这些问题,村民自治才能进一步健康发展,农村地区民主治理的水平才会不断提高。

   问题之一是,一些地方政府缺乏推行村民自治的积极性。迄今为止,仍有一些地方政府领导人习惯于用计划经济时期的老办法来管理农村事务,而未能认识到实行村民自治符合地方政府自身的利益,因而对推行村民自治采取消极抵制的态度。在这些地方,村干部要幺仍由乡镇政府任命产生,要幺通过“上级做主”的“内定”选举、“指选”、“派选”来产生村干部。村民委员会直接听命于乡镇政府,缺乏处理村民自治范围内事项的自主权。

   问题之二是,一些农村党支部书记权力过大凌驾于村民自治组织之上。这些村党支部书记片面解释村民委员会组织法,将村务决策权集中于村党支部手中,架空村民委员会和村民代表会议等群众性自治组织。由于支部书记不是村民选举产生,村民及村民自治组织难以对支部书记进行有效的监督。个别农村的党支部书记甚至成为本村的“土皇帝”或“庄主”,天津大邱庄的禹作敏就是典型的例子。

   问题之三是,一些农村宗族势力甚至恶势力通过操纵选举而掌握了村民自治组织的大权。在宗族势力强大的一些农村地区,农民受狭隘的宗族观念影响,将本宗族代表选进村委会,宗族势力掌权激化了不同宗族派系之间的利益矛盾和冲突,降低了民主选举和民主管理的质量。还有一些农村的黑社会恶势力对村民进行威胁利诱使自己的代表人物通过选举掌握了村委会大权,欺压百姓鱼肉乡里。

   问题之四是,一些村干部和村民素质低下从而影响了公民民主权利的行使。《村民委员会组织法》为村民行使民主权利提供了法律依据,同时对村民自治规范化作出了具体的规定。但是在一些经济文化比较落后的地区,村干部和村民素质较低,对这一法律所知甚少。村干部违反法律规定侵犯公民民主权利的事件时有发生,一些村民对此要幺逆来顺受,要幺以自己的违法行为来对抗村干部的违法行为,这些都妨碍着村民自治制度的实施。

   福建省厦门市湖里区在解决这些问题的过程中,摸索出一套行之有效的办法,积累了一定的经验。在发挥地方政府积极性方面,他们的做法和经验是自上而下逐级宣传实行村民自治的好处,促使各级领导干部转变观念,改进工作方法,大力支持和积极推进村民自治。特别值得一提的是,湖里区委区政府在消除乡镇政府和村支部对村民自治的顾虑和担心方面作了大量工作,发挥了关键作用。同时,他们废除了由乡镇政府提名村委会候选人的做法,实行村民公开提名候选人的做法,废除了在小范围内酝酿协商产生候选人的做法,实行自由的、竞争性的预选等。在协调村党组织和村民自治组织关系方面,他们坚持由村“两委会”联合作出决策,并在村民代表会议讨论通过后再交由村民委员会实施的决策程序,从而有效限制了村支部书记的权力。针对宗族势力甚至恶势力操纵选举的现象,他们采取发现一起查处一起的办法,杜绝依靠贿赂或威胁手段当选的现象。针对一些村干部和村民素质较低的现象,他们狠抓普法教育和扫盲教育,使《村民委员会组织法》深入人心,并切实保障村民民主权利的行使。他们的这些做法在促进本区村民自治走在全国前列方面发挥了重要作用,具有一定的推广价值。

   当然,除了福建湖里区外,全国还有很多县市在村民自治的某一方面走在全国前列,他们的经验同样值得重视。例如,吉林省梨树县在“海选”方面就在全国处于领先地位;安徽省风阳县则首先创造出“两票制”选举村支委会的经验(其具体做法是先由群众投票选出合格党员,再由党员投票从合格党员中选出支委会一班人)。这些先进典型同样值得认真研究,并适时加以推广。

   过去20年村民自治的发展过程揭示了中国走向民主治理之路的特点。首先,村民自治的发展是一个渐进的和逐步推广的过程。村民自治的内容是在实践过程中得以不断丰富和发展的。在试行《村民委员会组织法》时,村民自治仅局限于民主选举,10年后正式实行《村民委员会组织法》时村民自治已发展为四个民主即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种制度变迁是一个渐进的、累积的过程。村民自治的实践起先是在个别农村进行的,当它们的实践效果得到证明后,其做法和经验开始得到更多农村地区的效仿,由点到片再到面逐步推广开来。这种先试点后推广的做法,降低了制度“试错”和学习的成本,成为中国政治和经济体制改革的一条成功经验。其次,村民自治的发展是一个在法制化轨道上运行的过程。中国领导人汲取了文化大革命时期实行“大民主”的惨痛教训,在推进基层民主时把它严格纳入法制的轨道之中。在村民委员会这种群众性自治组织出现后不久,1982年宪法就赋予它以应有的法律地位。1987年制订的《村民委员会组织法(试行)》和1998年制订的正式的《村民委员会组织法(试行)》,都是在总结各地村民自治成功经验基础上将它们行之有效的做法用法律形式固定下来。这两部法律和各地随后制订的实施细则在促进村民自治的规范化方面发挥了重要作用。中国村民自治的经验表明在制度建设过程中民主和法治可以相互促进。最后,村民自治的发展有赖于中央政府、地方政府和广大农村居民的共同推动。作为村民自治直接受益者的农村居民是实行村民自治的主要推动力量。中央政府为村民自治提供了合法性并推动着村民自治走向规范化。村民自治能否得到成功实施最终取决于地方政府能否认识到它对地方政府的益处从而积极推动本地区的村民自治。这说明成功的制度创新需要得到利害相关各方的共同支持。

   从制度变迁的路径依赖观点来看,中国村民自治的未来发展将会继续遵照上述特点沿着这条民主治理的道路前进。村级民主选举将进一步得到普及和推广,村民委员会和村民代表会议等村民自治组织在民主决策、民主管理、民主监督方面作用将得到进一步加强,村民自治的规范化程度将会进一步提高。尽管中国走向民主治理之路仍将是漫长的,但村民自治已经开启了民主治理的进程。


本文来自: 中国政府创新网 http://www.chinainnovations.org/Item/32551.aspx

 

 
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